不能單純強調提高中央本級財政支出占比

日前，中國財政科學研究院院長劉尚希在“建設全國統一大市場視角下的區域財政研討會”上表示，最有效的一個辦法就是調整縱向的中央與地方的財政關系，鑒于中央本級支出占全國一般公共預算支出的比例較低，可以增加中央本級財政支出，以破除統一大市場中存在的障礙。對此，劉院長也提出了自己的理由。他認為，中央本級財政支出占全部財政支出的比重，不僅處于歷史最低點，與發達經濟體和主要發展中國家相比，也處于很低的水平。因此，應當有效提高中央本級財政支出占全部財政支出的比重。

客觀上講，無論是發達國家還是發展中國家，中央財政都應當是居于主導地位的，中央本級財政支出占全部財政支出的比重，確實應當提高。否則，中央財政的調控能力、調控手段、調控效率都會弱化，就很難推動區域協調發展，很難實現共同富裕，很難實現區域平衡。但是，要提高中央財政的調控能力，也決不是提高中央本級財政支出占全部財政支出比重那么簡單，而必須理順財權與事權、責任與義務的關系，必須讓兩級財政，亦即中央財政和地方財政都能切實履行好自己的責任，而不是只享受權利、只會使用資金，而不承擔責任和義務、不考慮資金的來源和可能面臨的風險，不主動化解矛盾和問題，而是積累風險與挑戰。

很顯然，這是從1994年實行分稅制財政體制以來，最需要分析和反思的問題，也是地方為什么債務累累最應當重點解剖的問題。恰恰是，所有的問題，都是在1994年實行分稅制時，過度強調提高中央財政收入占全部財政收入比重的結果。尤其在事權變化之后，財權如何調整，沒有明確的規范和標準，也沒有統一的要求，導致地方出現了發展“土地財政”的念頭，且一發而不可收。

單純從分稅制財政體制的設計來說，并沒有錯。因為，當時背景下，中央財政收入占全部財政收入的比重實在太低，中央財政的調控能力也十分脆弱。可是，新的制度方案在設計中忽略了一個最為重要的因素，那就是事權變動給財權帶來的挑戰。特別是中央在下放事權時，沒有同步下放財權，導致地方財權與事權越來越不匹配，最終出現了“土地財政”。而在“土地財政”下，地方覺得錢來得太過容易，于是，出現了利用負債來進行大規模建設的現象。這也是今天的地方為什么負債累累的主要原因之一，也是不可忽視的重要原因之一。

值得注意的是，面對地方負債建設的沖動，如果能夠有效明確地方政府的償債責任，且與地方政府官員的選拔任用等緊密結合，倒也不會出現嚴重問題。關鍵是，在選人用人方面，只看政績，不看問題，只注重表面繁華，不

內在風險，自然，也就不可避免地會出現責任被地方擱置、權利被動地方濫用的現象。在地方已經負債累累的大背景下，強調提高中央本級財政支出占全部財政支出的比重，會給地方帶來什么，不難想象。因為，按照目前地方財政的實力，要想償還已經積累的債務，幾乎沒有可能，或者沒有幾個地方能夠做到。要想穩定提高中央本級財政支出占全部財政支出的比重，最有效的辦法，就是迫使地方建立穩定、有序、有效率的債務償還機制，制定債務規模降低計劃，保證債務總額穩定下降。否則，提高中央本級財政支出占全部財政支出的比重，會讓地方債務出現償還風險。這樣的后果，顯然是不應當出現的，也是沒有能力承擔的。

原本希望，通過出臺房產稅政策來緩解地方財政的收支壓力，而在房地產市場極度低迷的情況下，此招也是難以發力，需要等待。這又給地方形成一種新的壓力，那就是財政收入增長十分乏力，來自房地產領域的稅收下滑嚴重。如果再提高中央本級財政支出占全部財政支出的比重，有多少地方能夠把日子過下去，恐怕是一個需要全面

的問題。也就是說，劉院長的建議，本身并沒有錯。關鍵是，時機不好，存在的客觀問題太突出。特別是地方政府債務，已經成為很多改革措施推進的“絆腳石”。如果不抓緊時間處理好地方政府債務問題，很多領域的改革，要想深入推進和全面深化，都會在地方政府債務面前受到巨大阻力。包括劉院長提出的提高中央本級財政支出占全部財政支出比重的建議，都很難實施。

本文轉自:鎮江譚浩俊